作为义务教育落地的第一步——农村义务教育经费保障机制已经施行了一年多。新机制在现有的财政体制框架内,实施效果如何、存在哪些问题?
为此,国家发改委宏观经济研究院专家们选取四川省、资阳市、安岳县三级财政投入为样本,调研该机制运行一年情况和存在问题,并提出进一步改革建议。
8月底,调研组成员接受了本报记者采访。
"既有历史欠账问题,也有新机制实施后出现的新问题。"国家发改委宏观经济研究院副研究员张本波总结。
部分教师实际收入减少
在新机制实施后,在学校的收费被严格限制,并且补助资金不能用来归还教育负债,"普九"欠债成为地方一个普遍的沉重话题。四川也不例外。
调研组发现,四川省"普九"债务达到20多亿元,绝大部分为农村教育欠债,截至2005年底,安岳县中小学教育债务总额为16248.3万元,其中乡镇中小学教育债务总额7912.9万元,县直学校债务总额8335.4万元。
在农村税费改革前,学校通常将所收的教育费附加以及部分学杂费用于归还借款利息或部分本金。随着农村教育费附加取消,学杂费也大幅度减少,同时新机制规定,补助资金不能用于归还欠债,学校还债的压力进一步加剧。
相比于"欠债"属于历史性问题,"实施新机制了,国家拨款多了,但教师实际收入少了。"
教育经费主要包括三个支出大项:教师工资、公用经费和校舍建设维修经费。其中,工资支出没有列入农村义务教育经费保障机制的分担范围,仍按原体制由地方承担。
调查表明,教师工资恰恰是义务教育经费支出中最大的一项,全国普通小学教育经费中75%用于工资支出,农村小学达到77%;初中阶段教师工资支出也占教育经费的66%,农村地区达到71%。
发改委专家调研发现,在教师工资由县财政统一支付以后,基本工资部分基本能够到位,但其仅占教师工资的50%左右。除此之外的补助和津贴,却取决于各地的财政状况,不同省、不同县、甚至不同乡镇之间都存在较大差异。
特别是乡镇学校原来发放的课时津贴、绩效考核奖励等没有了资金来源,教职工实际收入有所减少。
如安岳县对中小学教师有两项地方性津补贴政策,分别是每月93元的地方性津补贴和75元的适当补贴。这两项津补贴之前均是各部门从包干经费结余中解决。实行新机制后,学校没有经费来源,无法兑现地方性津补贴。如安岳县小学教师月平均实际收入减少几十到几百元不等,最多的在400元以上。
"教师的工作积极性受到影响。"张本波表示。
而今年5月,教育部发布的关于中部农村义务教育经费保障机制改革专项检查的公报中也显示,同去年西部地区一样,中部省份也存在从原来收取的学杂费中开支教师地方津补贴的现象,而且更为普遍。
中部地区原来收费水平较高,改革前从杂费和公用经费中用于发放教师津补贴的资金量和比例也相对较高。因此,实行新机制后,教师实际收入下降的问题比西部地区更为突出。
此外,共用经费和危房等基建经费的解决,在新机制中明确为中央和省级财政要承担"大头"责任。但发改委专家看到基层情况是,上级政府负担的分量中存在很大缺口,部分学校运转困难。
税费改革后,杂费成了农村义务教育公用经费唯一的来源渠道。随着治理教育乱收费,许多原来用来补充学校公用经费的收费项目被取消。新机制实施以后,公共经费由中央和省财政全额负担,但比原收费额有所减少。
如安岳县2005年义务教育阶段学杂费、信息技术费、蒸饭费等收入达4245万元;实施新机制后,免收学杂费,取消信息技术费、蒸饭费,而上级下达的上半年免杂费专项资金1715万元,全年预计3430万元,将减少815万元。
均等化目标
尽管公共财政的阳光普照农村教育已迈开了关键一步,但从新机制实施一年后看,发改委专家认为,需要继续加大中央、省、地市承担义务教育的责任,减轻县级政府的财政支出压力。
首先,应将农村中小学教师工资纳入分担机制。
"如果中央、省、市等上级政府不能在工资支出部分承担更大的责任,农村义务教育经费紧张问题将很难得到有效缓解。"张本波称。
同时,他建议不仅将基本工资纳入分担机制,而且也要在核定各地补助工资标准的基础上,将中西部地区农村中小学教师工资中的补助和其他工资部分也纳入分担范围。
如西部地区基本工资、补助工资和其他工资由中央财政全部承担;中部地区基本工资由中央财政承担,补助和其他工资由省级财政承担;东部地区,基本工资、补助工资和其他工资由省级财政和县级财政各承担50%。
其次,确定全国公用经费和基本建设经费均等化标准,提高经费保障水平。
新机制中规定,对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金,中央与地方的分担比例,西部地区为8:2,中部地区为6:4。
但是"这种分担比例也是在公用经费基准定额缺失的情况下确定的",北京理工大学教授、教育学家杨东平表示。
发改委专家们建议将生均公用经费标准的制定权由省级上调至中央,制定全国统一的生均公用经费定额和拨付标准,确保全国所有义务教育学校按照教学大纲要求开设课程和完成教学环节。
同时,在均等化的目标下,制定全国统一的校舍建设最低标准。在此基础上,根据各地实际建筑成本,确定资金规模。
教育专家表示,公平是教育改革的核心价值取向,不能因为地域性的经济社会条件差别,而有所差异。那么,经费保障上的公平是教育公平的前提。
为此,发改委专家特意提出,应尽快制定全国义务教育均等化标准。同时,要探索改革公平服务供给机制,建立公共服务购买制,实现供给多元化,在竞争中促进教育资源的优化配置。
(编辑：小哈)
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