十六届三中全会则适时做出规定：分步实施税收制度改革，将成为今后财政工作的大事。2003年9月，国务院有关出口退税政策的出台，实际上拉起了新一轮税改的序幕。“简税制，宽税基、低税率、严征管”的税改原则，透露出减税的明确信息。这与近年来，世界各国税制改革的主流措施相吻合。随着2004年“两会”的逼近，诸多税改方案将在代表间热烈讨论。

　　增值税转型切合宏观经济波动
　　我国几乎每隔10年就进行一次大的税制变革。历次税制变革分别发生在1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。每次税制的确定又与当时的宏观经济形势密切相关。而此次税改首当其冲的增值税转型，恰好切合宏观经济的重要转折。

　　国家税务总局副局长许善达，在不同场合介绍1993年新税制设计时表示，当时经济偏热，加强对投资的宏观调控使国家最终选择了生产型增值税，其目的就是要对投资征比较重的税。

　　中外增值税设计中，分为生产型、收入型和消费型。其主要区别是“进项税额”的抵扣范围不同。 我国目前实行的生产型增值税只允许扣除原材料所含有的税金，而不允许扣除外购固定资产以及折旧所含的税金，存在重复纳税，纳税人因此税负较重。而消费型增值税则把购入的固定资产也纳入抵扣范围。

　　1994年新税制出台的宏观背景是，治理通货膨胀，抑制投资过热。生产型增值税对投资新项目的固定资产不予抵扣，加大了投资者的税负支出，以至于企业中流传着“不改造等死，改造找死”。然而时事变化之快，无人可以预料。继1996年中国经济软着陆，1997年亚洲金融风暴之后，国内投资和消费需求不足逐步显现，通货紧缩令人头疼。积极财政政策的推出成为政府的不二选择，每年发行1500亿左右的国债成为拉动经济增长的重要砝码。

　　然而，有统计数字证明，在2003年以前，国有投资增长速度达到了30%～40%，但是私人企业投资却是零增长，甚至是负增长。政府投资并没有有效地拉动民间投资，甚至还对民间投资产生了“挤出效应”。

　　有学者指出，这里出现一个悖论：积极财政政策扩大投资、拉动内需，而我们的税制又对投资课以重税，并且，政府投资的不断增长，反过来又需要扩大财政收入来支撑。而民间投资的“挤出”，又导致政府投资的扩大。如此循环往复间，增值税已占据中国税收总收入的50%，造成国家税收过分依靠单一税种的不利局面。

　　许善达认为，现行的税制结构，必须做根本性调整。在坚持市场经济税收原则前提下，要把税收政策取向，从治理通货膨胀、对投资征重税这个方向扭转过来。否则，以刺激投资需求为主要方向的财政政策和货币政策难以见效。而增值税由生产型转变成消费型，就是把投资的主体，由政府转变成企业，特别是民间资本。斩断对投资的束缚自然是税制改革必须承担的任务。

　　从微观层面看，增值税的转型，最直接的好处就是企业购买原材料、固定资产等所交纳的税金可以在产品销售时应交纳的税金中扣除，即企业在购买原材料和固定资产这一环节不交税或少交税。这就是实实在在的减少企业负担。

　　我国现行增值税对国内外的投资主体政策有差异。国家对于外商投资项目中的固定资产部分给予免税。国家在1995年执行这项政策时，有过反复，但对外商投资打击很大，最终坚决执行了固定资产免税的政策。这也从侧面反映了增值税转型对投资的影响力。

　　增值税改革已在资本密集型企业居多的东北三省先行试点，主要涉及8个行业领域。在此范围内的企业，将被允许抵扣当期新增机器设备所含进项税额。东北三省的试点情况将对整个税制改革起到重要作用。

　　为此次增值税转型的东北试点，中央财政拿出了150多亿元资金。全盘改革显然要付出远大于此的成本。有专家透露，按大改、中改、小改三种增值税转型的方案选择估算，可能财政要分别付出800亿、500亿和300亿元的减收代价。减收因素成为本轮税制改革中不得不考虑的因素之一。

　　增值税转型路径的一种权衡利弊的办法，是先实行较窄范围的消费型的税基，然后再过渡到纯粹的消费型税基。从国际经验看，绝大多数实行消费型增值税的国家，都曾对投资品做过特别的过渡性规定。我国可以首先在采掘业、电子、化工等资本密集的行业，将设备的进项税额予以扣除。一段时间后再在厂房、建筑物等项目实施。但最终的解决方案仍是采取全面的消费型增值税。

　　企业所得税内外并轨
　　中国现行企业所得税制度存在的最主要问题，就是内外资企业所得税税法不统一，导致税收负担不公平。目前，内资企业所得税税率为33％，外资企业为15％，去除掉大量税收优惠政策的因素，内资企业所得税平均实际负担率为23％左右，外资企业所得税的平均实际负担率则为13％左右。也就是说，外资企业所得税率比内资企业低出整整一半。

　　中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓指出，改革开放初期，中国为吸引外资，推出很多对外企有利的税收优惠政策。但今天的经济环境已是大相径庭，税收的差异很有可能造成企业间竞争的输赢。税负不公也是造成多年来内资企业偷税漏税、假合资、空壳企业等现象层出不穷的诱因。在中国加入世界贸易组织后，目前的税制违背了世贸组织的中性原则，也不符合世贸组织所倡导的自由贸易和平等竞争的原则。

　　除了内外资企业所得税名义税率存在差异外，内资企业的普遍存在成本费用补偿不足的问题。成本费用的补偿是为了保证简单再生产顺利进行。企业所得税征收的前提是，扣除企业所有生产经营成本，在生产消耗得到补偿后，如果仍有利润才征所得税。现行税法允许外资企业的成本费用全部扣除，而不允许内资企业这样做。较之于外资企业，内资企业低资本折旧率、低计税工资标准、低技术投入等，使内资企业在资本、劳动力以及技术上的耗费得不到应有补偿。

　　企业所得税的改革，首先是统一税法，公平税负。这一个改革不只是现行两套税法的简单归并，而要对企业所得税的课税要素进行全面规定，以期为所有企业提供一个稳定、公平和透明的税收环境。

　　统一内外资企业所得税，必须考虑现行企业的实际所得税税率。参照当前实际的税负水平，适当的企业所得税税率不能过高，特别是缴纳企业所得税的都是效益较好的企业。同时现行税制存在易征多征的问题。

　　放眼全球，20世纪80年代的世界税制改革浪潮中，各国普遍降低了公司所得税税率。进入21世纪后， 出现了第二次由欧盟国家减税大战引起的全球减税浪潮。形成这一发展趋势的主要原因是，高企业所得税产生的不良影响。税率过高抑制投资，影响本国企业竞争力，并导致资本外流。

　　基于以上考虑，不少学者建议，统一后的内、外企业所得税税率应当设计在24%左右。

　　内外资两套企业所得税的并轨面临另一个两难选择是，继续实行两套税制，显然使内资企业处于不利的竞争地位；统一内外资企业所得税，外商投资一直享受优惠政策将大部分被取消，只要合并后的所得税税率高于目前外商享受的优惠税率，就意味着提高了外商投资的所得税税率。世界性的减税趋势和国内的增税，两种效应作用的结果可能对我国吸引外资产生不利影响。

　　对此，刘桓认为外资企业大可不必顾虑重重。实际上，对外资的优惠不但不会减少，甚至还可能增加。但优惠的方式与以前明显不同了。以前实行的是“普惠制”，即只认“身份”，将来会实行“特惠制”，即不认身份认行为。具体地说，就是政府可以对其鼓励的行为实行税收优惠，对不鼓励的行为就不实行优惠。或者说是对具体行业或地区实行税收优惠，而不是只认身份。

       

　　个人所得税最牵动人心
　　国人从来没像今天这样关注个人所得税的改革动向。而与其说当前人们关心个税起征点的问题，还不如讲，方方面面都在密切注视我国居民收入分配差距拉大的现象。而现行个税非但没有起到调节社会成员收入分配的熨平作用，反倒使得工薪阶层成为个税的主要征收对象，“富人不纳税”的质疑之声更在刘晓庆涉税案中达到顶峰。

　　近年来，税收领域里一个不争的事实是，个人所得税呈现出快速增长态势。2002年，我国个税收入达到1211.07亿元，比上年增长21.6%，占全部税收收入的比重上升为7.1 %。从1994年分税制改革至今，我国个人所得税收入平均每年增幅高达47.5％，年均增收118亿元，是同期增长最快的税种。

　　在个税收入高增长的同时，其分项目构成情况也发生了相应变化。有关资料表明，截至2000年底，我国个人所得税收入中来自工薪所得占42.86%，利息、股息、红利所得占28.7%，个体工商户的生产经营所得占20.12%。这三个项目的收入占个人所得税总收入的91.68%，而其他所得项目的收入只占总收入的8.32%。

　　尽管我国的个人所得税总体负担与国际比较很低，但是纳税人税负不公平的问题一直刺痛着人们的神经。目前中国出现的贫困悬殊状况当然有众多的体制因素，现行个人所得税制设计上的缺陷也是其中之一。

　　由于征管水平的限制，以及没有一个很好的纳税人收入管理系统，现行个人所得税在设计时把征管的重点放在易于征收的纳税目标上。高收入由于收入来源多样，逃税和漏税的现象较多；对于不合理或不合法的收入没有监管手段；只有工薪阶层收入单一，实行源泉代扣易于管理，成为个人所得税的主要纳税人。这种设计思路，不仅使得个人所得税调节收入分配的功能难以发挥，还加剧了收入分配的不公平，扩大了贫富的差距。

　　此外现行个税将收入分为11类，按不同税率征税。并且目前的规定难以界定工资薪金所得和劳务报酬所得的区别，有可能造成收入相当、税负不同的现象，在客观上鼓励纳税人利用分解收入的办法避税。

　　2003年6月，由财政部财政科学研究所课题组公布了名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的研究报告。该报告一出台，便引起各方关注和决策层的重视，使本来就已非常敏感的个人所得税税制改革再度成为人们议论的焦点。该报告建议改革现行的个人所得税税制，适度提高个人所得税起征点，同时对中等收入阶层采取低税率政策。

　　与企业所得税侧重效率兼顾公平的原则有所不同，个人所得税改革则把公平放在效率之前考虑。作为调节个人收入的首选税种，坚持公平，调整贫富差距是个税的主要责任。所谓公平，一是相同收入状况的人应当承担相同的纳税义务；二是高收入者要比低收入者支付更高比例的税收。

　　个人所得税的改革主要是改变分类计征方法，由分类征收向综合分类的混合征收过渡。综合个人所得税税制能真实全面地反映个人收入情况，体现公平税负原则，但它要求较高的征收稽核水平和高金融化程度。

　　个税改革另一个步骤，就是减少级次，拉大级距，降低名义税率。现行个税采用11类税，工资薪金实行5%至45%的九级超额累计税率。实际上，35%以上三档税率基本没有适用的纳税人，而对中等收入的税负显得过高。中国社会科学院财政与贸易经济研究所的税改报告建议，可以考虑三或四级税率体系，其中，零税率适用于起征点以下的低收入人群；较低税率（比如5%或10%）适用于中等收入纳税人；高税率（例如30%）针对高收入者。至于收入高、中、低的判定标准和起征点的标准，应根据现实情况制定，并在社会总体收入水平发生变化后作出相应调整。

　　农业税最终淡出
　　2004年2月9日，中央在时隔18年后，再次就“三农”问题下发一号文件，明确提出促进农民增加收入。最引人注目的是中央财政将拿出1500亿元支持农业发展。

　　而在税收方面，有关农业税费改革的措施，实实在在的政策终于出台。中央明确农业税税率将逐步降低，今年农业税税率总体降低一个百分点；同时取消除烟叶外的农业特产税。千呼万唤的农业税费改革终于开始正式启动。国务院研究发展中心农村经济研究部部长韩俊，曾参与该一号文件的起草。他认为，农业税税率平均降低一个百分点，取消农业特产税，是所有政策中最实的一招。

　　肇始于1958年的农业税条例早已不适应现代市场经济和农业发展的要求，处在一种尴尬的地位：一方面是农业税收入占财政总收入的份额越来越低，农业支出占财政支出的比重也有逐年下降的趋势；另一方面，即便不计算社会和政治成本，农业税的征收成本也极高。

　　现行农业税制不符合现代税收体系，在制度设计上也存在严重缺陷，既缺乏对纳税人、征收机关等部门权利义务和法律责任的明确界定，也没有对涉税双方违规行为的处理做出明确规定。农业税本身的模糊性、随意性，加上征收过程中与其他地方的摊派、提留等同时或统一征缴，造成农民负担加重，农民苦不堪言，同时也严重损害了国家税收的声誉。

        

　　从目前税收结构看，来自第二、三产业的税收和个人所得税已经成为税收的主要组成部分，农业各税占全国税收总收入的比例很低。从1995年到2001年，这一比重由4.6%下降到3.1%。农业税收规模虽小，但其对农民的负担是沉重的。农业税以常年产量的7%，以及20%的附加加以征收，实际负担水平为8.4%，高于城镇的营业税水平。国家税务总局副局长许善达曾经估算过，不考虑统收收费和其他收费，农民销售农产品的流转税负水平为25.56%，高于一般货物增值税标准税率17%达8.56个百分点。沉重的税负使农民收入减少，农村市场萎缩。农民人均纯收入增长从1997年以后开始逐年下降，最近几年，城乡居民收入差距在不断地扩大。城乡居民收入差距由1980年2.50扩大到2002年的3.11。

　　从农业税费的征收成本看，据统计目前农业税费大约总计1600亿元（农业四税加上附加大约600亿元，三提五统1000亿元，乱收费项目无法计算）。为了征收这笔占中国政府不足7%的农业税费，乡镇干部几乎花费了全部精力的3/4，成本相当可观。目前乡镇政府收入严重不足，农业税费是主要来源。

　　从社会公平的角度看，教育、医疗、公共道路、绿化等城市居民不直接付费的项目，农民却要自己掏钱。以7%的收入为占居全国人口70%的农民，提供公共服务，是当前乡镇政府大面积负债的主要原因。

　　从国际比较看，发达国家一般都给予农业以高度保护，美国和欧盟对农业土地的政府直接补贴占其政府支出的10%。美国每公顷补贴100-150美元，欧盟每公顷补贴300-350美元。中国则是极少数对农业征税的国家之一，据测算，农业税费接近每公顷200美元。  

　　农业税费制度性缺陷已经到了非改不可的境地。随着中央财力的增强，我国已经具备彻底改革乃至取消农业税的条件。当前农村税改的主要阻力就是中国农村基层财政所面临的窘况，很多乡镇特别是经济落后地区乡镇甚至县级财政都严重依赖农业税的征收。但实际上，正是过去对基层财政的设计过分依赖了属地农业税这种不合理的税收制度，没有充分发挥其他税收的作用和政府间转移支付的作用，才导致了目前这种难以为继的局面。如何增加转移支付的力度，调整中央与地方财政分配关系成为关键。

　　农村税费改革要与城市乃至全国整体的税制改革统筹考虑，以公平、城乡一体化、农民和城市居民享受同等待遇为目标，是形城乡统一的税收制度。逐步取消农业税，农业税制改革的必然结果。中央一号文件决定总体降低农业税税率一个百分点，只是迈出的第一步，我们期待着更大的步伐。

　　新税改催生公共财政

　　如果只用一个词来概括当今世界税收改革潮流，可能是减税这个词。同样，此次中国的税改无疑要在完善税制上下功夫，以剔除1994年税制残存的计划经济色彩。迎合全球减税浪潮是此次税改必然的选择。

　　每当主流媒体欣喜地报道税收又如何如何实现快速增长之时，我们是不是应该保持一分警醒，税收的超高速增长是不是有利无弊？虽然我国宏观税赋水平在国际上处于较低的水准，但我国政府税收行为不规范，宏观税赋不高而税费负担却很重。学术界普遍认为，税费之和占到GDP的25%—27%。有分析人士认为，这一轮税改实际意味着，从一味追求财政收入增长，到放水养鱼、藏富于民的税收征管思路的转变。

　　有学者认为，现在政府管的事、要办的事太多，财政收入增加多少都不够，这种势头得不到遏制，不是好事。从中央提出政府职能的转换，到学者呼吁“有限政府”，这些反映到税制改革上，就是从税收的角度，促进公共财政制度的建立。公共财政的是要满足整个社会的公共需求，以此确定政府职能范围，构建政府的财政收支体系。提供公共产品和服务、调节收入分配、促进经济稳定发展是公共财政中心任务。

　　在市场经济的体制环境和公共财政的框架中，政府实质是一个特殊的产业部门——公共产品或服务业。广大的企业和居民，则是公共产品或服务的消费者。企业和居民之所以要纳税，就在于换取公共物品的消费权。由“凭借政治权力征税”到“办众人之事”而取“众人之财”，的的确确是发生在中国经济社会中的一场革命。

　　公共财政所担负一个重要职能就是为社会提供公平、合理的竞争环境。政府不再直接干预经济，而把投资的主体由政府转变成企业，只专注于公共产品的提供。在税收上，建立一个国内外企业、居民公平竞争的税收环境，并力求和市场经济下通行税制进行主动衔接，这应该是新一轮税改的主体目标。

　　从这个框架看新税改的变革，才能从根本把握方向。税制作为一种法规，一旦定下来以后就不能轻易更改，但对于中国这样一个转轨经济国家，制度转换时期决策层的制度预期不确定，就可能导致对于立足于市场经济体制环境的宏观经济政策反应不力。

　　我们看到现行税制存在的问题，离公共财政要求还很远。有学者认为，税制改革的延后是正常现象，当然也需要制定的时候有一定的前瞻性，但不能超前于经济发展的实际情况。然而不对税收制度做出与时俱进的调整，税收制度肯定会对经济发展产生负面影响。